เงินคงคลังลดลง จริงหรือ?

เมื่อตัวเลขเศรษฐกิจของทางราชการออกมาว่า ณ วันสิ้นปี 2559 ตัวเลขเงินคงคลังของรัฐบาลลดลงอย่างมากมาอยู่ที่ 75,000 ล้านบาทเท่านั้นเอง จากก่อนรัฐประหารที่เคยสูงถึง 450,000 ล้านบาท เป็นตัวเลขที่สร้างความฮือฮาในหมู่สื่อมวลชนและประชาชนทั่วไป กลายเป็นความกังวลและใช้คำว่า "รัฐบาลถังแตก"

เงินคงคลังเกิดขึ้นเนื่องจากการเกินดุลหรือการขาดดุลเงินสดสะสมของรัฐบาลเท่านั้นเองไม่ได้เป็นเครื่องชี้วัดฐานะทางการคลังของรัฐบาลตัวชี้วัดฐานะทางการคลังของรัฐบาล คือยอดหนี้ของรัฐบาล ซึ่งนับรวมหนี้ของรัฐวิสาหกิจต่อรายได้ประชาชาติ ซึ่งขณะนี้ยังต่ำมาก กล่าวคืออยู่ในระดับไม่ถึงร้อยละ 50 ของรายได้ประชาชาติ และหนี้เกือบทั้งหมดเป็นหนี้เงินบาท อันเกิดจากการที่รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังออกพันธบัตรขายให้กับเอกชน เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณแผ่นดิน

หลาย ๆ ประเทศยอดหนี้สาธารณะอันได้แก่ หนี้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ มียอดสูงกว่ารายได้ประชาชาติ เช่น ในกรณีญี่ปุ่นมียอดหนี้สาธารณะสูงกว่า 200 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ประชาชาติ เพราะรัฐบาลญี่ปุ่นมียอดการขาดดุลงบประมาณสูง กล่าวคือ มียอดรายรับต่ำกว่ายอดรายจ่ายติดต่อกันตลอดมา ทั้งนี้ก็เพราะญี่ปุ่นเกินดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดมาเรื่อย ๆ การขาดดุลงบประมาณจึงไม่ควรชดเชยด้วยการขึ้นภาษีอากร แต่ควรชดเชยด้วยการออกพันธบัตรรัฐบาลขายให้กับธนาคารพาณิชย์และประชาชนแทน

ประเทศที่ขาดดุลงบประมาณมากๆติดต่อกัน รัฐบาลออกพันธบัตรรัฐบาลมาก ๆ จนเกิดตลาดรอง เกิดตลาดซื้อขายพันธบัตรรัฐบาล ตลาดพันธบัตรรัฐบาลจะเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดตลาดรอง เป็นตลาดซื้อขายตราสารหนี้ระยะยาว ทั้งของรัฐบาล ของรัฐวิสาหกิจและของเอกชน แต่ตลาดรองสำหรับพันธบัตรรัฐบาลไทยนั้นไม่มี เนื่องจากรัฐบาลไทยออกพันธบัตรกู้เงินน้อยมาก ไม่เพียงพอกับความต้องการของตลาด ความต้องการซื้อพันธบัตรรัฐบาลมีมากกว่าปริมาณพันธบัตรที่รัฐบาลออกในแต่ละงวด จนต้องมีการปันส่วนกันระหว่างผู้จองซื้อ ถ้าไม่กันไว้ให้ประชาชนบ้าง ธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินอื่น เช่น บริษัทประกันชีวิต และอื่น ๆ ซื้อไปเก็บไว้หมด เพราะพันธบัตรรัฐบาลสามารถใช้เป็นหลักทรัพย์ค้ำประกัน และเป็นทุนสำรองตามกฎหมายของสถาบันการเงินได้

ในช่วงเศรษฐกิจดี เศรษฐกิจเป็นช่วงขาขึ้น ก็มักจะเกิดปรากฏการณ์อย่างหนึ่งคือ รายรับของรัฐบาลมักจะสูงกว่างบประมาณรายรับของรัฐบาล เมื่อรายรับจริง ซึ่งประกอบด้วย ภาษีอากรชนิดต่าง ๆ ทั้งทางตรงและทางอ้อม ค่าธรรมเนียมรายรับจากเงินปันผลของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งก็มักจะสูงกว่าประมาณการ จึงเกิดสถานการณ์รายรับสูงกว่ารายจ่าย ส่วนที่สูงกว่าประมาณการใน พ.ร.บ.งบประมาณเช่นว่านี้ก็เหลือไว้ในบัญชีเงินคงคลัง ยอดเงินคงคลังจึงสูงขึ้นเรื่อย ๆ ในทางกลับกันถ้าในช่วงเศรษฐกิจขาลง รายรับของรัฐบาลก็มักจะต่ำกว่าประมาณการ ยอดเงินคงคลังก็มักจะต่ำลง เป็นวัฏจักรอยู่อย่างนี้

เงินคงคลังสูงเกิดขึ้นได้เสมอ เพราะรายรับของรัฐบาลมักจะสูงในฤดูที่จะต้องจ่ายภาษีทางตรง เช่น ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีทรัพย์สิน กำหนดการยื่นแบบเสียภาษีจะอยู่ราว ๆ สิ้นเดือนมีนาคมถึงเดือนพฤษภาคม ช่วงนี้เงินคงคลังก็จะสูง ขณะที่รายจ่ายของรัฐบาลจะสม่ำเสมอกันทุก ๆ เดือน ไม่ค่อยจะขึ้นลงเหมือนกับรายได้ นอกจากบางกรณีที่ต้องมีรายจ่ายผิดปกติเกิดขึ้น เช่น เกิดภัยธรรมชาติ เช่น น้ำท่วม ฝนแล้ง แผ่นดินไหว เป็นต้น อย่างที่เกิดขึ้นถี่มากในช่วงหลังนี้ เมื่อเกิดขึ้นนอกจากจะกระทบรายรับของรัฐบาล เช่น มีการผ่อนผันชะลอการชำระภาษีหรือยกเว้นภาษีให้ ขณะเดียวกันก็เกิดความจำเป็นเร่งด่วนต้องใช้เงินจำนวนมากเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนเสียหาย งบประมาณตั้งไว้ไม่พอ รัฐบาลก็สามารถเบิกจ่ายได้จากบัญชีเงินคงคลัง ซึ่งเป็นบัญชีที่ตั้งไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย

เงินคงคลังนั้นรัฐบาลสามารถใช้ชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้ส่วนหนึ่งต้องตกลงกับธนาคารแห่งประเทศไทยเพราะเมื่อมีการใช้เงินคงคลังชดเชยการขาดดุลงบประมาณก็เท่ากับเป็นการเพิ่มปริมาณเงินในระบบ การควบคุมปริมาณเงินหมุนเวียนในระบบอยู่ในอำนาจของธนาคารแห่งประเทศไทย แต่ก็ใช้เงินคงคลังได้ เมื่อมีการใช้เงินคงคลังชดเชยการขาดดุลงบประมาณยอดเงินคงคลังก็ลดลง กรณีอย่างนี้เป็นลดลงตาม พ.ร.บ.งบประมาณแผ่นดิน

แต่ยังมีการชดเชยงบประมาณแผ่นดินในกรณีรีบด่วน เพราะรายรับของรัฐบาลไม่ได้ตามเป้าหมาย แต่ต้องจ่ายตามความผูกพันของรัฐบาล เช่น รายจ่ายประจำตามงบประมาณหรือความผูกพันกับรัฐบาลต่างประเทศ หรือองค์กรระหว่างประเทศ หรือไถ่ถอนพันธบัตร หรือตราสารหนี้อื่น ๆ ของรัฐบาล หรือในกรณีที่รัฐบาลเห็นว่ายอดเงินคงคลังมีสูงเกินความจำเป็นในการใช้หมุนเวียน รัฐบาลอาจจะนำเอาเงินดังกล่าวไปลงทุนซื้อเงินตราต่างประเทศในสกุลที่รัฐบาลเป็นหนี้ เพื่อรอจ่ายหนี้นั้นเมื่อครบกำหนด เพื่อให้เกิดประโยชน์ในการประหยัดดอกเบี้ย หรือลดความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยน แต่ในกรณีดังกล่าวรัฐบาลต้องตั้งงบประมาณเพิ่มเติมประจำปีถัดไป เพื่อชดใช้เงินคงคลัง

เงินคงคลังในบัญชีเงินคงคลังที่ธนาคารแห่งประเทศไทยไม่ควรจะมีมากเกินไป เพราะธนาคารแห่งประเทศไทยไม่จ่ายดอกเบี้ยให้ แต่ขณะเดียวกันก็ไม่ควรมีน้อยเกินไปในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง นอกจากขึ้นลงตามฤดูกาลรับเงินภาษีดังที่กล่าวมาแล้ว เหมือน ๆ กับบริษัทหรือครัวเรือนที่ถือเงินสดไว้มากเกินไปก็เสียประโยชน์ ควรเอาไปลงทุนในตราสารหนี้ระยะยาวหรือไม่ก็เอาไปชำระหนี้ แต่ขณะเดียวกันก็ไม่ควรมีเงินสดในมือน้อยเกินไป เพราะถ้าเกิดรายรับสะดุด เงินก็จะขาดมือ

ในสมัยรัฐบาลป๋าเป็นช่วงที่เศรษฐกิจซบเซาอย่างหนัก เพราะเงินบาทแข็งเกินไป การส่งออกซบเซาแต่ไม่ถึงกับติดลบ ราคาข้าว ยางพารา อ้อย และอื่น ๆ ตกต่ำหมด การบริหารเงินสดของรัฐบาลสมัยนั้นมีปัญหา เมื่อรัฐบาลจ่ายเงินโดยเช็คธนาคารแห่งประเทศไทยโดยไม่มีเงินคงคลังในบัญชีที่ธนาคารแห่งประเทศไทยเลย เกือบจะทุกเดือน ยอดเงินคงคลังในบัญชีจึงติดลบ จนมีข่าวเล็ดลอดออกมาว่ากระทรวงการคลังไม่มีเงินจ่ายเงินเดือน ต้องเร่งรัดให้โรงงานยาสูบส่งกำไรล่วงหน้าให้กระทรวงการคลัง เพราะผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยสมัยนั้นขู่ว่าจะไม่ผ่านเช็คให้ถ้าไม่ขึ้นภาษีอากร หรือไม่ตัดงบประมาณรายจ่ายที่ได้รับอนุมัติจากสภาผู้แทนราษฎรแล้ว รัฐมนตรีคลังสมัยนั้นจึงกลายเป็นจำเลย บัญชีเงินคงคลังที่ธนาคารแห่งประเทศไทยติดลบเพิ่มขึ้นทุกปี โชคดีที่สื่อมวลชนไม่รู้ว่าเงินคงคลังคืออะไรและการที่บัญชีเงินคงคลังติดลบเป็นการฝ่าฝืนวินัยทางการคลังอย่างร้ายแรงและดูเหมือนจะฝ่าฝืนกฎหมายด้วยเหมือนกับบริษัทเขียนเช็คสั่งจ่ายมากกว่าวงเงินในบัญชีเงินฝากเผื่อเรียกแล้วธนาคารก็ยังผ่านเช็คให้กองทุนการเงินระหว่างประเทศส่งหนังสือเตือนมาทุกปี เพราะเราอยู่ในโครงการไอเอ็มเอฟแล้ว

ส่วนที่ว่าระดับเงินคงคลังในแต่ละเดือนหรือแต่ละไตรมาสควรจะมีระดับเท่าใดไม่มีสูตรที่แน่นอนไม่ใช่ศาสตร์แต่เป็นศิลป์ที่กระทรวงการคลังจะต้องบริหารจัดการให้ได้ประโยชน์สูงสุด ภายใต้เงื่อนไขว่าจะต้องมีเงินสดในรูปแบบต่าง ๆ เพียงพอในการบริหารประเทศ แต่ความจริงรัฐบาลยังมีอำนาจตามกฎหมายที่จะออกตั๋วเงินคลังหรือ Treasury Bill ซึ่งเป็นตั๋วเงินระยะสั้น ในวงเงินจำนวนหนึ่งเข้าใจว่าประมาณ1 แสนล้านบาท เป็นวงเงินกันชนสำหรับในยามที่เงินสดขาดมือ

ดังนั้นการที่รัฐบาลก่อน ๆ มียอดเงินคงคลังเมื่อวันสิ้นปีปฏิทินถึง 5-6 แสนล้านบาท ก็น่าจะเป็นยอดที่สูงเกินไป แสดงว่ารัฐบาลเก็บภาษีได้สูงเกินความจำเป็น ควรจะลดภาษีลง แต่ตัวเลขเงินคงคลังที่ลดลงมาเหลือ 7.5 หมื่นล้านบาทก็อาจจะน้อยเกินไปจนผู้คนวิตกว่าเงินจะขาดมือ แต่ไม่ได้หมายความว่าฐานะทางการคลังของประเทศย่ำแย่ เพราะยอดหนี้สาธารณะมีอยู่เพียง 46-47 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ประชาชาติเท่านั้นเอง ต่ำที่สุดในรอบหลายสิบปี ส่วนหนึ่งก็เป็นหนี้ของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ก็มีกำไรสามารถชำระหนี้ทั้งต้นและดอกเบี้ยได้ ไม่มีปัญหาอะไร

ปัญหาของรัฐบาลคือไม่มีความอดทนพอที่จะอธิบายให้ประชาชนเข้าใจ เรื่องการเงินการคลังอย่างนี้ไม่มีประชาชนประเทศไหนจะเข้าใจได้ง่าย ๆ หรอก เป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่จะต้องอธิบายให้ประชาชนเข้าใจโดยเฉพาะอย่างยิ่งสื่อมวลชน มิฉะนั้นรัฐบาลก็จะถูกวิพากษ์วิจารณ์จนรัฐบาลเสียหายได้ ซึ่งก็เป็นสิทธิของประชาชนที่จะวิพากษ์วิจารณ์ แสดงความห่วงใยต่อฐานะการเงินการคลังของประเทศ

ในขณะที่เศรษฐกิจซบเซาตกต่ำอย่างนี้ รัฐบาลก็ควรจะตั้งงบประมาณขาดดุลมากขึ้น แต่ไม่ควรชดเชยการขาดดุลงบประมาณโดยการขึ้นภาษี ควรชดเชยการขาดดุลโดยใช้เงินคงคลัง บัดนี้เงินคงคลังเหลือน้อยแล้วก็ควรชดเชยโดยการออกพันธบัตรกู้เงินจากประชาชนคนไทย แต่ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณก็มีบทบัญญัติกำกับรัฐบาลไว้อีกว่า รัฐบาลจะตั้งงบประมาณรายจ่ายเกินงบประมาณรายได้ไม่ได้ เงินกู้จะใช้ได้แต่การลงทุนเท่านั้น ไม่ควรกู้จากต่างประเทศด้วย เพราะทุนสำรองระหว่างประเทศขณะนี้ก็มีมากเกินไปอยู่แล้ว

เรื่องก็มีเท่านี้ไม่มีอะไรน่าห่วง

วีรพงษ์ รามางกูร