บทเรียนจากการประมูลสนามบินนานาชาติหนองงูเห่า ประวิติศาสตร์มักจะซ้ำรอยเสมอ

ประวิติศาสตร์มักจะซ้ำรอยเสมอ เพียงแต่เปลี่ยนชื่อตัวละครเท่านั้นเอง

ผมถูกตั้งคำถามกล่าวหาว่าเป็นสถาปนิกปลอม รู้เรื่องสนามบินสุวรรณภูมิหรือเปล่า ผมก็ไม่สงสัยหรอกครับที่รุ่นน้องผู้นี้จะไม่รู้จักผม ขณะที่ผมเข้าเรียนปีหนึ่งใน พ.ศ.๒๕๐๙ นั้น น้องเค้ายังไม่คลอดจากครรภ์มารดาเลย ตอนที่รัฐบาลจัดรายการ Meet the Press ทางทีวี เพื่อเคลียร์ปัญหาสนามบินหนองงูเห่าในปี ๒๕๑๖ นั้น ผมจึงได้ดูกับตาตนเองและฟังเขาพูดกันรู้เรื่อง

คืออย่างนี้ครับ เมื่อมีข่าวว่ารัฐบาลทหารจะให้สัมปทานผูกขาด ๒๐ ปีแก่บริษัทนอร์ทรอป คอรเปอเรชั่น สัญชาติอเมริกัน ซึ่งมีชื่อเสียงในการสร้างเครื่องบินรบ แต่อยากจะมาลงทุนทำสนามบินที่รัฐบาลก่อนเวนคืนที่ดินบริเวณตำบลหนองงูเห่าไว้แล้ว แต่เปิดท่าให้เขาแทนที่จะทำกิจการอันเป็นหัวใจของชาตินี้เสียเอง

คนก็วิจารณ์รัฐบาลผ่านสื่อสมัยนั้น ซึ่งก็มีเพียงหนังสือพิมพ์และวิทยุ กับทีวีสองช่องอันเป็นของรัฐๆคุมหมด แต่กระนั้นก็จุดกระแสติด จนรัฐบาลทหารของจอมพลถนอม กิตติขจร ต้องเอานายพจน์ สารสิน รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพัฒนาการแห่งชาติ ผู้มีประวัติสะอาดที่สุดและรู้เรื่องที่สุดมาออกหน้า ดีเบทตัวต่อตัวกับ ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมท ซึ่งมาด้วยตำแหน่งบรรณาธิการหนังสือพิมพ์สยามรัฐ หวังว่าจะเคลียร์กับประชาชนได้

รายการนั้นเข้มข้นมาก หลังจากโฆษกปล่อยให้นายพจน์กางแผนที่อธิบายความเป็นมาและความจำเป็นที่กรุงเทพจะต้องมีสนามบินแห่งที่ ๒ นอกเหนือไปจากสนามบินดอนเมือง ก็ถึงตาที่ ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ จี้ประเด็นถามเรื่องความโปร่งใสในการที่จะลงนามสัญญาให้นอร์ทรอป ได้รับสัญญานี้ นายพจน์ยิ่งตอบยิ่งเข้าทาง โดนม.ร.ว. คึกฤทธิ์ นำหลักฐานมายันกลับ ถ้าท่านเคยชมการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่ฝ่ายค้านทำการบ้านมาดี ก็คงนึกภาพออก นายพจน์นั่งกระสับกระส่ายเหงื่อแตกพลั่กๆ พอ ม.ร.ว. คึกฤทธิ์เปิดเผยความฉ้อฉลของคนอื่นที่ท่านไม่รู้มาก่อน ท่านก็มีอันเป็นไป อึกๆอักๆเอ๊าะๆแอ๊ะๆ จนโฆษกต้องยุติรายการก่อนหมดเวลา กลัวท่านรัฐมนตรีจะหัวใจวายคาเวที

แต่รัฐบาลถนอมแทนที่จะรับฟัง กลับประกาศจะเดินหน้าต่อ เป็นที่รู้กันว่าตัวท่านนั้นเป็นคนดี แต่เกรงใจคนข้างๆสุดๆ ช่วงนั้นเป็นช่วงกลางๆของปี ๒๕๑๖ ปัญญาชนโกรธแค้นกับเรื่องนี้มาก พอไปเข้ากับเงื่อนไขทางการเมืองอื่นๆที่มีผู้พยายามจุดไฟแล้วหาเชื้อเพลิงดีๆไปเติมให้ตลอดเวลา ในที่สุดไฟก็ติด เกิดปฏิวัติประชาชน ๑๔ ตุลาคม ผลของมันผมไม่จำเป็นต้องเล่าต่อ

ที่ยกประวัติศาสตร์มาโปรยหัวนี้ ก็เพื่อจะเป็นบทนำเข้าสู่บทความของศาสตราจารย์ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ท่านเขียนไว้นานแล้ว ในเรื่อง “เศรษฐกิจการคลังกับบทบาทรัฐบาลไทย” ผมขออนุญาตตัดตอนมาเป็นความรู้ดังต่อไปนี้ครับ

โครงการสนามบินนานาชาติหนองงูเห่าแรกเริ่มเดิมทีเกิดจากการผลักดันของบริษัทนอร์ทรอปแห่งแคลิฟอร์เนีย (Northrop Corporation of California) ซึ่งเสนอโครงการต่อรัฐบาลถนอม-ประภาสในเดือนพฤษภาคม 2514 สาระสำคัญของข้อเสนอก็คือ บริษัทนอร์ทรอปเป็นผู้ออกแบบ ผู้ก่อสร้างและผู้ควบคุมการก่อสร้างสนามบินนานาชาติแห่งที่สองนี้แต่ผู้เดียว โดยรัฐบาลไทยไม่ต้องออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้าง แต่ต้องให้บริษัทนอร์ทรอปเป็นผู้บริหารและหารายได้จากสนามบินในช่วง 20 ปีแรก

ข้อเสนอดังกล่าวนี้ถูกคัดค้านทั้งจากสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและกระทรวงคมนาคม ภายหลังการรัฐประหารรัฐบาลตนเองในเดือนพฤศจิกายน 2514 รัฐบาลถนอม-ประภาสชุดใหม่ได้แต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาข้อเสนอของบริษัทนอร์ทรอปอีกครั้งหนึ่งเมื่อวันที่ 11พฤษภาคม 2515 โดยมี พล.อ.อ.ทวี จุลละทรัพย์เป็นประธาน ครั้นวันที่ 15 สิงหาคม ศกเดียวกันสภาบริหารคณะปฏิวัติมีมติรับหลักการข้อเสนอของบริษัทนอร์ทรอป ความรวดเร็วในการผลักดันโครงการดังกล่าวนี้เป็นเหตุให้ในเวลาต่อมา ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ตั้งข้อสังเกตในหนังสือพิมพ์สยามรัฐว่า การรัฐประหารเดือนพฤศจิกายน 2514 เป็นการรัฐประหารเพื่อสร้างสนามบินหนองงูเห่า

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 โครงการสนามบินนานาชาติหนองงูเห่ากลายเป็นเป้าโจมตีจากสาธารณชน ส่วนสำคัญเป็นเพราะว่า ร่างสัญญาที่รัฐบาลจะลงนามกับบริษัทสนามบินนอร์ทรอปประเทศไทย (Northrop Thailand Airport Company = NTAC) เป็นร่างสัญญาที่รัฐบาลไทยเสียเปรียบและไม่รักษาผลประโยชน์ของแผ่นดินจึงมีแรงผลักดันมิให้รัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ลงนามในร่างสัญญาดังกล่าวนี้ โครงการสนามบินนานาชาติหนองงูเห่าจึงแท้งในปี 2517 และรัฐบาลในเวลาต่อมาหันมาปรับปรุงและขยายสนามบินดอนเมืองแทน แต่การขยายตัวของการคมนาคมและขนส่งทางอากาศในช่วงเวลา 20 ปีที่ผ่านมา ทำให้รัฐบาลไทยต้องพิจารณาสร้างสนามบินนานาชาติแห่งที่สอง โครงการหนองงูเห่าจึงถูกรื้อฟื้นขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง

เมื่อบริษัทนอร์ทรอปเสนอสร้างสนามบินหนองงูเห่าในปี 2514 นั้น แม้คนใกล้ชิดประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสัน คือ นายเฮนรี่ เคินส์ (Henry Kearns) มีส่วนเกี่ยวข้องอยู่ด้วย แต่หน่วยรัฐบาลอเมริกันมิได้ข้องเกี่ยวมากนัก ยิ่งภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 ด้วยแล้ว สถานเอกอัครราชทูตอเมริกันประจำ ประเทศไทยพยายามไม่เข้าไปข้องเกี่ยวกับโครงการนี้ เพราะกระแสชาตินิยมในประเทศไทยกำลังขึ้นสูง การเข้าไปหนุนช่วยบริษัทนอร์ทรอปอาจมีผลกระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐอเมริกากับไทยได้โดยง่าย

แต่การคัดเลือกบริษัทผู้ออกแบบสนามบินนานาชาติหนองงูเห่าระหว่างปี 2536-2538 ให้ภาพที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง ไม่เพียงแต่สถานเอกอัครราชทูตอเมริกันจะเข้าไปหนุนช่วยกลุ่มบริษัท Murphy Jahn/TAMS อย่างเต็มที่เท่านั้น หากทว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์อเมริกันถึงกับลงแรงกดดันรัฐบาลไทยด้วยตนเองอีกด้วย ก่อนหน้านี้ นิตยสาร The Economist ขนานนามรัฐมนตรีพาณิชย์ว่า "เซลล์แมนแห่งนครวอชิงตัน ดี.ซี." มิไยต้องกล่าวว่า สถานเอกอัครราชทูตและรัฐบาลฝรั่งเศสและอังกฤษก็หนุนช่วยกลุ่มบริษัท Aeroports de Paris/Overup เฉกเช่นเดียวกัน

ตลาดนโยบายของสังคมเศรษฐกิจไทยแปรโฉมเป็นตลาดแบบเปิดที่ไร้พรมแดน โดยที่กระแสอิทธิพลของบริษัทระหว่างประเทศและประเทศมหาอำนาจจะยิ่งมีมากขึ้นในอนาคต ข้อที่น่าสังเกตยิ่งก็คือ ณ บัดนี้ประเทศมหาอำนาจไม่เพียงแต่เข้ามาแสดงอิทธิพลในกระบวนการกำหนดนโยบายเท่านั้น หากยังแผ่อิทธิพลถึงกระบวนการจัดจ้างจัดซื้อของรัฐบาล (government procurement) อีกด้วย ในโลกที่ไร้พรมแดนซึ่งถูกครอบงำ โดยระเบียบเศรษฐกิจเสรีนิยม ประเทศมหาอำนาจไม่ลังเลที่จะทะลุทะลวงเข้าไปแสวงหาผลประโยชน์ในประเทศต่างๆทุกมุมโลก การใช้อำนาจและอิทธิพลที่เหนือกว่าในการกดดันประเทศที่ด้อยกว่าเป็นปรากฏการณ์ธรรมชาติ

ผลที่ตามมาก็คือ การให้สัมปทานและการประมูลระหว่างประเทศในโลกที่สามเป็นกระบวนการที่ยุ่งยากและกินเวลามากกว่าที่ควรจะเป็น เพราะประเทศมหาอำนาจที่ต้องการผลประโยชน์ต่างแสดงอิทธิพลกดดันรัฐบาลประเทศโลกที่สามเพื่อให้ตนสมประสงค์

บทเรียนจากการประมูลผู้ออกแบบสนามบินนานาชาติหนองงูเห่าครั้งนี้ ก็คือประสิทธิภาพในการบริหารนโยบายจะเพิ่มขึ้นได้อีกมาก หากกระบวนการให้สัมปทานและการจัดจ้างจัดซื้อเป็นกระบวนที่โปร่งใส มีการกำหนดขั้นตอนในรายละเอียดที่ชัดเจน และเป็นธรรม

หนองงูเห่าวันนั้นคือสุวรรณภูมิวันนี้ แต่ชิ้นปลามันยังมีเหลืออีกมาก แม้ขนาดจะไม่ใหญ่พอที่นายทุนต่างชาติจะสนใจก็ตาม แต่นายทุนท้องถิ่นยังสนอยู่ขอรับ ประวัติศาสตร์มันมีประโยชน์อย่างนี้แหละ ทำไมผมจึงชอบเล่าเรื่องราวต่างๆให้ผู้ที่ยังไม่เคยรู้ให้ได้รู้ไว้ เพื่อระวังตัวไม่ให้ถลำลงไปทำอะไรผิดๆซ้ำรอยประวัติศาสตร์อีก

ม.ล.ชัยนิมิตร นวรัตน